除了工伤认定和社会保障外，需要复议前置的行政行为都不存在特定的主管部门。

[37]见前注[1]，熊樟林文，第81页。[62]时至今日，行政处罚还具备了维持刑罚处罚的最后性和保障刑法谦抑性的功能和意义。

行政处罚作为一种对违法行为人的制裁，其设定、适用、决定、救济都有特殊规则。时至今日，实定法层面虽然尚未实现德国法意义上的行政处罚制度化和大规模非犯罪化，但是扩充和活用行政处罚权的主张已经成为学界共识。然而，从行政处罚内涵和立法政策两个方面进行考察可以发现，处罚种类扩张论并不合理。来源：《交大法学》2022年第1期。有观点认为行政处罚是行政主体为达到公共利益对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，(为实现)有效实施行政管理，维护社会公共利益和秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权利的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。

[75]换言之，狭义行政管理权是恢复被违法者破坏的理想法秩序的管，而行政处罚则是通过额外惩罚对存量违法者及潜在违法者实施心理威慑的罚。[96]《违反秩序法》实现了比《行政程序法》《行政诉讼法》更加灵活但又更加严厉的法律规制，而这必然建立在小处罚模式之基础上。要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志。

立法官僚们既不是政党的决策者，又不是民选的代表，构成了游离于传统理论之外的隐形立法者。其三，党委决定的民主集中制与行政决定的首长负责制之间的冲突，需要通过改革党委活动方式去化解，为了维持新机关的事务与内容合法化水平，应当对党组工作条例的这一条款进行必要调整，从而使其符合宪法和法律的规定。2023年党和国家机构改革侧重于政府职能调整，对党政关系的变动较小，因此本文将聚焦2018年《深化党和国家机构改革的方案》后的相关改革，回到党领导国家所形成的政法体制语境之中，从历史的维度梳理不同时期党领导行政的制度变迁，并为近期通过党政合署所加强的党的领导提供论证，也为司法领域中不断加强的党的领导提供智识支撑。政法体制包含了党法关系和法民关系两个维度，其中，党法关系是关键，法民关系最终也会转换为党法关系，而党法关系包含了政党与立法（人大）、行政/执法（政府）、司法（法院）的关系。

在2018年《深化党和国家机构改革的方案》中，涉及党政关系的合署合并改革集中在《方案》第一部分深化党中央机构改革的20项措施中，具体可以划分为以下三种类型：第一，合署办公。就《方案》第一部分涉及的党政关系改革而言，其具体情况大致如下：表1 党政合署及其所涉及领域尽管学术界对党政合署改革怀有党政不分的担忧，但改革所涉及的领域是有限的，而且这些领域都有着一个共同点：属于传统上应由政党管辖的事项，行政管理等技术性事项并未被纳入其中。

二、党政合署及其合法性困境从1982年至2023年，我国已经进行了八次机构改革，除了1988年贯彻邓小平党政分开思想的改革和2018年党政合署改革涉及党与国家的关系外，其余的机构改革是流程改革而非结构改革，侧重于政府职能的转变、人员的调整和运作方式的改变，旨在提升政府的工作效率，几乎不涉及权力的合法性来源等问题。党政合署机构所作出的行为具有复杂性，不能简单地说是否属于法院管辖，而应具体分析。四、党政合署的正当性与监督机制党政合署改革看似增强了党对国家机关的主导、改变了党政分开的趋势，但是拨开笼统的党政不分质疑就会发现，党政合署主要是在一些特定领域中进行，这些领域属于党的领导不可或缺的基石。例如，为了更好落实党管干部的原则，增强党对公务员的统一管理，将国家公务员局并入中央组织部，后者对外保留国家公务员局的牌子。

党的领导收缩到政治领导上来，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。（第九条）由此我们也可以发现，在涉及法治等问题上，相关的政治责任体系正在逐步完善，从而将合署机关的那些无法直接纳入司法审查范畴的行为管束起来。党必须在宪法和法律的范围内活动。党政关系与党法关系都从属于党与国家关系范畴，党政合署改革背后的政法逻辑，对于我们理解党管司法无疑具有重要的参考价值。

在1990年3月的《坚持和完善人民代表大会制度》的讲话中，江泽民重申，各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院，都必须接受党的领导，任何削弱、淡化党的领导的想法和做法，都是错误的。党政合署改革是避免人大立法官僚化的重要举措，促进人民政治代表与法律代表的互动，从而能够完善以国家制度为核心的合法性链条，并进一步发展党领导下的人民代表大会制度。

如果司法和行政分别遵循程序化和实质化两种要求，那么，党政关系研究对党法关系有多少借鉴意义？早在一百多年前，美国政治学创始人古德诺就发现，所有的国家权力在本质上都可以归为两类：一种是表达意志的政治性权力，另一种是执行意志的行政性权力。党政合署后，党的机构和国家机构的行为难辨难分，而现有的法律框架只能对行政机关基于法律所作出的执法行为进行审查。

新中国后党政关系不断演变，八二宪法确认了政治上的党政分开主张，突出了全国人大及其常委会的权威，党的领导收缩到政治、思想和组织层面上。例如，为了落实党对党员干部的纪律监察，整合监察部、国家预防腐败局和最高人民检察院的相关职责，组建国家监察委员会，与中央纪律检查委员会合署办公。（三）党政合署的监督机制在党政合署改革后，合署机关可否以其行为是政治行为而排斥外部监督？一个兼具党政双重性质的机构所做出的行为是否要受到司法的制约和监督？在不少研究者看来，通过司法来审查和监督合署机关行为，是化解党政合署所带来的合法性困境的最佳手段，但中国的审判权难以涉足政治问题。一切为了群众，从群众中来，到群众中去，党不高于群众。十九大党章将党政军民学，东西南北中，党是领导一切的纳入其中，改变了党的领导主要是政治、思想和组织的领导的提法，体现了党的领导是全面的领导、整体的领导。党与国家政权机关的履职风格不同，两者在职能上要有区分。

党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。从宪制的角度来说，则需要重新调整党政关系，推进党和国家机构改革，打通政治逻辑与法治逻辑。

（二）党政合署背后的时间性代表根据《宪法》第3条第3款的规定，一府一委两院的权力都源自全国人大，全国人大是我国的最高国家权力机关。从本质上讲，这是宪法确立的人民代表大会制度的要求。

这一党政关系框架无法很好地适应改革任务，尤其是人民的诉求难以在日益精巧的法律制度中得到合理回应，新时代需要党政关系的再度调整，以党政合署为特色的机构改革是实现党的领导的重要方式。原中央编办主任张志坚在对20世纪八十年代至2003年机构改革的回忆性记述中揭示，这些探索更多关注行政机构内部的整合问题，尤其是编制与财政支出问题，旨在提高行政效率、减少行政成本，对党政关系的关注很少。

八二宪法设立了国家的中央军事委员会，除了在国家领导人的过渡时期外，两个委员会的主席都是同一人，党的中央军事委员会与国家中央军事委员会早已实现合署办公。然而，诉诸人民群众来抵制国家机构官僚化、科层化的思路在后来的政治运动中被滥用，导致了严重的政治后果，党政不分等问题影响深远。第一，党的强制能力主要体现在党对军队的绝对领导上。而增强人大职权却是重点工作，中央层面加强全国人民代表大会为主要切入点，地方层面则致力于加强各级地方政权的民主基础、扩大其职权，以便能够更好地健全法制、为政治实践提供制度框架。

因此，依赖党的运作来打破法律窠臼的党政合署改革也就面临下述质疑，为什么可以自信地认为中国共产党能够规避上述政党国家化的风险？本文认为可以从理想和现实手段两个方面去理解：一方面中国共产党所具有的代表性是超越当下的时间性代表，另一方面在于中国共产党创造和发展了能够与人民群众互动、避免被科层化俘获的技艺。如在全国人大的立法活动中，人大代表的参与程度远不如专门从事法律制定的立法官僚，后者在立法的规划、法案的起草直至法律的解释过程中，都占据着主导的地位。

在实践中，法院会小心避免触碰政治问题，最高人民法院副院长曾撰文指出，对于可能产生较大负面影响的案件，要谨慎受理。也正是在这个意义上，宪法学者将党领导下的人民作为中国的主权者的表现形式，认为这构成了理解中国宪法的第一条根本法。

十八大以来的改革为党政关系研究提供了新素材，从具体的改革措施中我们可以看出，党政合署所涉及的更多是适合由政党来掌控的国家能力，因而党政合署并没有改变20世纪八十年代以来的基本法治经验，而是有助于国家治理能力的提升。党与群众的交融关系在司法中体现为司法为民的基本要求，法律的规定是去身份化的，看似平等对待的法律条文在司法运作中有可能造就实质不平等的结果。

《宪法》序言并未提及共产主义，而是阐述了中华民族的革命传统与近代以来的革命实践，以此证明历史和人民选择了中国共产党。张龑主张，党与人大之间的更为紧密的联系，改革开放以来的法治形态是转型法治，在这一转型过程中引领型的政治代表不可或缺，在代议制体系之上发挥着引领、认知和勇于担当的作用，并形成了政党与国家立法机关的二元代表制。上世纪八十年代以来，中国进入不断改革之中，在摸着石头过河过程中，需要不断调整国家能力的配置以完成改革任务。其次，从政党的具体活动的角度来说，中国共产党以什么方式避免官僚化的影响，保证自己具有上述代表性？避免政党官僚化的关键是时刻保持党与人民群众的关系，探索克服政党国家化的方式之一，不可能仅仅局限于形式主义地讨论党政分离和党的组织建设，而应该从那个逐渐丧失的传统中探索参与性民主或人民民主的途径。

如前所述，八二宪法以历史叙述的方式来规定党的领导，有基于现实的深思熟虑在其中。推进以党政合署为重要特色的党政机构改革，本质上乃是为了实现国家机构职能与现实需求的契合，而其中最核心的一点便是全面加强党的领导，党政合署为党的全面领导提供了制度上的抓手，以保证党政分工的实现。

法学界也逐渐认可这种打破利益格局推动社会变革的改革的政治实践，如有研究认为共和国的历史上有过三次意义深远的社会革命和法治革命，十八大以来国家治理体系和治理能力现代化，成为了第三次社会革命与法治革命的主线。加强党的领导的改革并不意味着同等地加强领导，而是有一条基本的标准——让政党的归政党、行政的归行政。

（三）党政关系再调整的现实机遇党治与法治、党与政府关系的远近，与时势紧密相关，与人民的诉求紧密相关。法官之所以要替当事人考虑，就是要完成对弱者的平等武装，真正做到司法为民，最终实现司法的法律效果、社会效果与政治效果的统一。